从各地财政看土地依赖困局:依赖过高导致未来市场供求失衡

从各地财政看土地依赖困局

目前在全国各地 “土地财政”收入模式下,地方政府聚集了大量可支配财力,但同时,过分依赖土地出让收入负面影响越来越大。短期难动、长期要改是当前土地利益格局的博弈。

土地政策依赖程度偏高

国有土地使用权出让收入作为政府性基金收入的重要组成部分,在占比政府基金性收入占比居高不下。2018年1-7月,占比达到86%,相当于全国一般公共预算收入的1/2。总量上看,当前土地财政依赖度过高的问题仍然未得到缓解。且与国外相比,中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入,国外主要通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入。

根据国家财政局公布的数据来看,国有土地出让收入受房地产市场周期性波动较大,基本呈现3年一个周期,在政府性基金收入中占比不断走高。2018年1-7月,国有土地出让收入31548亿元,占地方性政府性基金收入超过90%,较2012年增长9个百分点,即便是和全国政府性收入相比,占比也在85%以上。换而言之,在政府性基金收入中,几乎绝大部分是土地出让收入所贡献。

从走势上来看,2015年之前,土地财政依赖度虽然保持在70%左右,基本保持稳定,甚至在2015年出现下滑。但随着2015年底资金大幅宽松、房地产市场触底回升、实体经济羸弱,国有土地出让收入占政府性基金收入比例持续走高,年均增加2个百分点左右,且有不断增加上涨之势。

土地出让相当于地方财政一半

从国有土地使用权出让金/地方一般公共预算计算得出的土地依赖度来看,近两年两者比值保持0.5之上,意味着每年国有土地出让收入相当于是地方财政收入的一半以上。反映了当前地方财政对于房地产行业的依赖程度仍然偏高。

从历史走势来看,呈现出与房地产周期的一致性。在房地产市场处于上升阶段时,土地依赖度呈现上行趋势,地方政府寄希望于卖地来弥补和维持地方财政收支缺口。可以看到,2013年两者比值达到0.6,同样是房地产大年的2017年,比值达到0.57,为近5年次高,2018年上半年随着地产进入调整期,土地依赖度稍有下降。

各省、市土地财政差异情况

在全国土地财政偏高的情况下,地方政府依赖土地出让来弥补和平衡财政收支、发展基建的情况更加严重。其中近两年地价、房价涨幅较快的浙江省和江苏省土地依赖程度排在全国前列,国有土地使用权出让收入几乎与地方财政收入持平。城市来看,济南以及中西部的重庆、成都、武汉土地财政依赖度较高,一线城市以及华北部分城市如大连、沈阳土地依赖度整体偏低。

1.东部助推房价、地价。从已公布的各省财政数据来看,除吉林省外,其余13个省一般公共预算收入均维持正增长。陕西、海南、浙江、广东、河南等省份同比增速较为领先(收入考虑营改增收入划分等因素),财政收入延续了去年以来较快的增长势头。

在土地出让收入总量上看,江苏、浙江、广东土地出让收入领先全国,保持5000亿以上,其中2017年江苏省国有土地出让收入达到6331亿元,排在榜首。而贵州、陕西、海南、吉林则不足1000亿元,主要是受到供地节奏影响。

土地依赖度排名来看,长三角的浙江省和江苏省对房地产依赖度更大。其中浙江省2017年国有土地使用权出让收入5710亿元,几乎与地方财政收入持平。江苏省两者比值也在0.8以上,高于其他省份。相较而言,陕西、山东、湖南、吉林省对房地产依赖程度较轻,排名相对靠后,不仅土地出让收入在政府性基金收入的占比不足80%,与地方一般公共预算收入的比值也在0.5以下。主要是近两年华北这些省份房地产市场热度与东部相差较大,尤其是这一波周期中市场反应相对较慢。此外,房价、地价较低,也是土地财政依赖度相对较轻的因素之一。

2.中西部多城土地依赖度高。通过已有的17个一二线城市土地依赖度排名来看,超过半数城市土地财政依赖度在0.7以上,即这些城市土地出让收入几乎相当于地方财政收入的3/4。细分来看,各城市间分化显著。

土地依赖度较高的城市(比值高于0.7),如济南、南昌、武汉、重庆等。其中济南、南昌排在前两位,土地出让收入均高过地方财政收入,而武汉、重庆、成都等城市也接近持平。值得注意的是,在土地依赖度高的城市中,多数来自中西部城市,与近两年中西部商品房、土地市场火热不无关系。

土地依赖度较轻的城市 (比值在0.7以下),如北京、上海、大连等。尤其是环渤海的部分城市对土地财政依赖度较小。例如大连、天津、沈阳等,两者比值处于0.5以下,尤其是大连仅为0.3。近两年房地产市场不温不火迫使大连土地依赖度降温。

整体而言,一线城市如上海、北京的地方财政基本不需过度依赖房地产,例如上海,国有土地出让收入与地方财政的比值常年处于0.5以下。二线城市中,近两年市场火热的城市土地依赖度普遍较高,典型的如重庆、成都。而此前库存相对较高的城市如大连、沈阳、青岛,2017年土地财政依赖度相对较低。一方面是由于此前库存过高,市场火热程度不及东部等城市;另一方面,为了缓解此前卖地多导致库存高企的情况,有意控制土地出让,造成依赖度低。

3.高依赖度源自城市基建支出几乎要靠卖地收入来维持。高土地财政依赖度一方面会压缩实体经济的发展空间,另一方面短期虽会对房地产产生一定正向推动,但长远来看,过量的卖地会打乱原有城市发展节奏,拔苗助长造成恶性循环,同时也会导致城市房地产业土地潜在库存较多,造成供求失衡。此外,高土地财政也是推动房价非理性上涨的幕后黑手。

土地财政依赖过高导致未来市场供求失衡

通过对比近三年的土地消化周期和土地依赖度来看,多数城市还是表现出地方政府土地财政依赖度高,整体土地库存较大,即去化时间相对缓慢的特征。典型的如南昌和重庆,二者土地出让收入几乎与地方财政收入相持平,高依赖度下,近三年土地消化周期均在3年以上,位列13个城市之首。相较之下,成都、武汉稍显特殊,高土地财政依赖下,近三年土地去化维持在1年左右。依赖度高仍保持供求平衡,与成都、武汉购房需求充足不无关系。

而天津、青岛、沈阳、大连等土地依赖度相对较低的城市,土地去化周期普遍在1年以下。市场销售随着行业周期上行虽然是重要因素,但可以看到,政府仍在有意控制土地出让的节奏,近三年青岛、沈阳、大连的土地出让建筑面积较此前均有大幅减少。从财政部公布的各城市国有土地使用权出让收入也可以佐证,青岛、沈阳等城市收入较2013年的高峰几乎均出现腰斩。而大连2017年土地出让金收入同比减少14%,土地财政依赖度降低存在一定被动性。因此,整体而言,高土地财政依赖对房地产最大的影响即会导致未来市场供求失衡,尤其是当前部分二线城市可出让用地较多,不间断的供地会造成未来潜在库存偏高,影响市场销售情况,对房价造成一定压力。即便短期像武汉、成都需求充足的城市,也存在一定透支的风险。 

报告来源:克而瑞地产研究

编辑:gifberg