机构改革或需修改160部法律

全国人大常委会将审议授权决定

4月16日，生态环境部、退役军人事务部、应急管理部等国务院新组建部门作为第二批挂牌单位举行挂牌仪式，正式对外履行职责。伴随着机构改革，相应的一批法律需要修改调整。

十三届全国人大常委会第二次会议将于4月25日至27日举行，据新华社报道，会议将审议关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定草案的议案。

按照中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，中央和国家机关机构改革要在2018年年底前落实到位。

在4月16日举行的“党和国家机构改革的法治保障”研讨会上，中国政法大学副校长马怀德提出，希望立法机关尽快出台决定，对机构改革涉及的行政机关的职责整合问题进行确认。

马怀德透露，据全国人大统计，这次机构改革可能需要修改的法律至少有160部，仅仅涉及市场监督管理总局需要修改的法律就有64部。

在这些法律修改完成之前，需要立法机关作出授权决定，作为过渡期新机构履职的法律依据。

在此之后，“要通过立法、修法的方式推动改革，将改革的重要成果用法治方式加以固化，在构建起系统完备的党和国家职能体系的同时，形成与之匹配的组织、编制法治体系。”马怀德说。

过渡期行政机关职责调整需授权

党和国家机构改革的过程中，需要进行大量的修法工作。

“此轮机构改革涉及法律方面的最多的问题，就是法定职责的调整和法律实施主体的变化。”马怀德在4月16日的研讨会上说。

有的机构名称已改变，已有法律法规又对这些名称做了明确规定的，就应该做相应修改。比如，《消防法》规定，国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理。但公安部的消防管理职责被整合进应急管理部，《消防法》在法律实施主体上的内容就要做相应改变。

有的法律或许需要大改。“比如，原来的国务院应急办承担着《突发事件应对法》里面的相关职责，但是现在应急办被整合到了应急管理部，我建议应该将《突发事件应对法》修改为《应急管理法》，将其拓展为应急管理的基本法。”马怀德说。

马怀德透露，据全国人大统计，这次机构改革可能需要修改的法律至少有160部，仅仅涉及市场监督管理总局需要修改的法律就有64部。

这些法律的修改或制定是一个巨大的工作量，更何况有些立法还存在难度。

比如，新组建的国家移民管理局，仍然加挂中华人民共和国出入境管理局牌子。有学者认为《出入境管理法》作为国家移民管理局实施的法律，相应的内容也应该做出调整；但也有学者认为《出入境管理法》可以保留，另外考虑制定新的移民规划法律。

“在启动修改相关法律之前，新设置或者整合职责的机构是按照改革方案履行职责，还是按照尚未修改的法律履行职责，必须由立法机关作出决定，确定过渡期法律执行的主体和职责范围。”马怀德向21世纪经济报道表示。

4月17日，十三届全国人大常委会第二次委员长会议举行，会议决定十三届全国人大常委会第二次会议4月25日至27日在北京举行。常委会会议的议程包括审议关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定草案。

“建议全国人大尽快出台决定，明确《国务院机构改革方案》对法律法规规定的行政机关职责作出调整的，由职责整合后新设置的行政机关按照改革方案确定的职责，履行法律规定由整合前行政机关的职责。”马怀德告诉记者。

马怀德还认为，行政机关组建运行前或者相关职责整合确定前，原行政机关仍然依照法律规定继续履行相关职责。

专家建议编制行政机关组织法

“应该加紧借党和政府机构改革的机会，把行政组织法的立法提到议事日程上来，这是法治政府建设最基础的指标。”中央民族大学法学院教授熊文钊在4月16日的研讨会上说。

十九大报告已明确提出，完善国家机构组织法。

“从上世纪80年代开始，行政法学界就很想推进组织法编制，曾经专门开过全国性会议，但是后来这个事情放下了。80年代进行了国务院机构改革，考虑到制定各部门的组织法来不及，只制定了《国务院组织法》，部门的组织法后来就变成‘三定’方案。”中国政法大学终身教授应松年说。

1949年，我国就制定了中央人民政府组织法，共31条。上世纪五六十年代，中央人民政府下设机构分别制定了组织简则。

“中央人民政府组织法和部委组织简则都属于组织法，但后来组织简则变成了‘三定’方案。”郑州大学法学院常务副院长沈开举告诉21世纪经济报道。

“后来，国务院常务会议就审议通过变成了‘三定’规定，这个法律地位就提高了。”应松年说。

但沈开举认为，“三定”规定只是文件，级别仍较低，将其上升为组织法，意味着将向社会公开并接受监督。国家机构组织建设要实现法治化、科学化，进而避免官员超配、人员超编、纳税人超支。

目前施行的关于行政机关机构设置的组织法律，只有《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，前者只有11个条文。

“应该加紧修改已有的两部法律，制定行政组织法、行政机构设置和编制法。同时，要制定党内法规，即中国共产党机构编制条例。”马怀德认为。

在上述研讨会上，北京大学法学院教授姜明安说，国务院层面可以完善已有的《国务院组织法》，部委层面可以制定组织条例。

“不一定一个机关搞一个组织法，也可以按职能制定机构组织法。”华南师范大学教授薛刚凌认为，比如自然资源管理涉及多个部门，可以制定一部自然资源机构组织法。

“还有一个办法就是不搞组织法，把组织法的内容纳入到相关管理领域的基本法中。”姜明安认为，比如关于审计署、海关总署机构设置的规定，就可以纳入《审计法》《海关法》中。